PREDLOG ZAKONA NE ZAGOTAVLJA NAPREDKA PRI DOSEGANJU URAVNOTEŽENE ZASTOPANOSTI SPOLOV NA PODROČJU, KI GA UREJA

Objavljeno: .

Članice Ženskega lobija Slovenije in sopodpisane ugledne strokovnjakinje smo skrbno preučile morebiten vpliv predlaganih sprememb in dopolnitev Zakona o enakih možnostih žensk in moških, ki jih je pripravilo MDDSZ na doseganje cilja, zaradi katerega se uvajajo. Ocenile smo, da je predlagateljeva namera, da s pravnim urejanjem pospeši doseganje uravnotežene zastopanosti žensk in moških v delovnih telesih vlade in ministrstev ter organih upravljanja in nadzora oseb javnega prava ter zastopanosti predstavnic in predstavnikov lokalne skupnosti v organih upravljanja in nadzoru oseb javnega prava, pomembna in jo pozdravljamo. Obenem smo ob preučitvi predlaganih rešitev ugotovile, da predlagatelj ne izkazuje potrebnega poguma za uvedbo zavezujočih določb, ki bi dejansko zasledovale cilj dejanske enakosti na področju, ki ga s predlogom zakona ureja. MDDSZ smo zato pozvale, da v predlogu zakona določi uravnoteženo zastopanost žensk in moških kot razmerje 50:50, vsem pristojnim naloži obveznost oblikovanja in izvajanja spremljevalnih ukrepov, ustrezno naslovi starostno raznolikost, določi vladni organ, ki bo nadziral izvajanje določb o uravnoteženi zastopanosti spolov, in preuči možnost določitve takega organa na ravni samoupravne lokalne skupnosti, skrbno preveri preštevilne ohlapno določene razloge, ki dopuščajo izjeme od načela uravnotežene zastopanosti spolov, in predlagatelja, ki zaradi ugotovljenih objektivnih razlogov ne more spoštovati tega načela, zadolži za njihovo načrtno odpravljanje ali vsaj zmanjševanje.

Komentar Ženskega lobija Slovenije in sopodpisnic k predlogu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o enakih možnostih žensk in moških

 

Članice Ženskega lobija Slovenije in sopodpisane ugledne strokovnjakinje ocenjujemo, da je predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o enakih možnostih žensk in moških (v nadaljevanju: predlog zakona) glede na cilj, zaradi katerega ga je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: MDDSZ) pripravilo, pomemben in dobrodošel zakonski ukrep v okviru prizadevanj Vlade RS za pospešitev doseganja dejanske enakosti žensk in moških, vendar neprimeren za dosego cilja, zaradi katerega se uvaja. Zakon, ki ne zagotavlja napredka, je slab zakon, ker ustvarja iluzijo, da država zagotavlja pogoje za uravnoteženo zastopanost žensk in moških, a obenem uvaja določbe, ki omogočajo, da se to ključno načelo enakosti spolov tako zlahka zaobide.

Obenem ugotavljamo, da so pristop in rešitve v predlogu zakona v smislu doseganja uravnotežene zastopanosti žensk in moških v delovnih telesih vlade in ministrstev ter organih upravljanja in nadzora oseb javnega prava ter zastopanosti predstavnic in predstavnikov lokalne skupnosti v organih upravljanja in nadzoru oseb javnega prava premalo pogumno zastavljeni in da cilja, ki naj bi ga ukrepi zasledovali, spričo vseobsegajočih in ohlapnih izjem, ki jih predlog zakona dopušča,  in odsotnosti pristojnega telesa oziroma organa vlade, ki bi izvajanje teh ukrepov pri predlogih za imenovanje predstavnic in predstavnikov nadziral in preprečeval, da bi se s predlogom zakona neusklajeni predlogi za imenovanje uvrščali v obravnavo in odločanje na sejah Vlade RS, ter redno spremljal in objavljal podatke o izvajanju, vključno z zaznanimi ovirami za dosledno spoštovanje načela uravnotežene zastopanosti spolov, ne bo mogoče doseči.

Predlog zakona tako kot še veljavna Uredba o kriterijih za upoštevanje načelauravnotežene zastopanosti spolov (Uradni list RS, št. 103/04) (v nadaljevanju: uredba) tudi nista predvidela kazni v primeru nespoštovanja določb, zato se poraja dvom v učinkovitost predlaganih ukrepov.

Po ocenah nekdanjega Urada za enake možnosti so se predlagatelji/vlada prevečkrat posluževali izjem, ki jih je uredba dovoljevala, zaradi česar se je večinska zastopanost moških ohranjala predvsem na področju financ, gospodarstva, prometa in obrambe, medtem ko so bila ženski zastopanosti bolj naklonjena področja dela, družine, socialnih zadev in šolstva. Tudi v obrazložitvi predloga zakona predlagatelj navaja, da so ženske zaradi družbeno pogojenih pričakovanj o tem, katera področja udejstvovanja so bolj primerna za ženske in katera za moške, običajno bolj zastopane v dejavnostih vzgoje, izobraževanja in sociale, moški pa v gospodarskih dejavnostih ter na področju športa. Podpisnice predlagatelja opozarjamo, da se vsaj na nekaterih področjih, kjer je sicer zastopanih več žensk kot moških, ta zastopanost ne odraža tudi na vodstvenih položajih, npr. na področju izobraževanja na mestih ravnateljic in ravnateljev.

Podpisnice tudi obžalujemo, da MDDSZ, ki je od leta 2012, ko so bile nanj prenešene naloge nekdanjega Urada za enake možnosti in ima odtlej v svoji strukturi Sektor za enake možnosti, ne sledi obveznostim, ki mu jih v 11. členu nalaga Zakon o enakih možnostih žensk in moških (v nadaljevanju: ZEMŽM), in sicer, da “ministrstva pri pripravi predpisov in drugih ukrepov, ki posegajo na področja, pomembna za ustvarjanje enakih možnosti, upoštevajo vidik enakosti spolov”. Določbe o upoštevanju vidika enakosti spolov in integraciji načela enakosti spolov ni mogoče izvajati brez predhodne analize stanja in ocene vpliva izvajanja predlaganih zakonskih rešitev na doseganje ciljev, zaradi katerih se uvajajo, in posledično na doseganje dejanske enakosti spolov.

Obrazložitev predloga zakona podpisnice tega komentarja tudi navdaja s skrbjo, da MDDSZ, ki je prevzelo naloge, ki jih je skladno z 18. Členom ZEMŽM opravljal urad, ne spremlja izvajanja določb ZEMŽM in predpisov, izdanih na njegovi podlagi, sicer bi razpolagalo z oceno izvajanja uredbe in njene izsledke predstavilo v utemeljitvi tega predloga zakona. Če pa taka analiza obstaja, jo je treba predlogu priložiti.

Kvote so začasen ukrep, ki smo ga z uredbo v Sloveniji uvedli že leta 2004. V petnajstih letih bi dejanska enakost spolov morala biti bolje integrirana v samo delovanje države in Vlada RS in samoupravne lokalne skupnosti bi končno morale postati dober zgled za spodbujanje večje in čim prej tudi enake udeležbe in zastopanosti žensk v procesih političnega in gospodarskega odločanja ter s tem zgledom spodbuditi spremembe in dopolnitve ukrepov za uravnoteženo zastopanost žensk v volilni zakonodaji in uvedbo ukrepov za uravnoteženo zastopanost žensk in moških v upravnih in nadzornih odborih ter višjih menedžerskih mestih javnih in zasebnih podjetij.  Predlagatelja predloga zakona zato pozivamo, da namesto 40-odstotnega minimalnega deleža zastopanosti žensk in moških v predlog zakona uvede dejansko načelo enake zastopanosti, torej paritetno zastopanost: 50 odstotkov žensk in 50 odstotkov moških.

 

Komentar ŽLS in sopodpisnic k posameznim določbam predloga zakona s predlogi

 

14. člen in 30.a člen: Načelo uravnotežene zastopanosti spolov na ravni vlade in ministrstev in na ravni samoupravne lokalne skupnosti

 

1. Zakon naj določi uravnoteženo zastopanost spolov kot enako zastopanost, in sicer 50-odstotno zastopanost žensk in 50-odstotno zastopanost moških na ravni vlade in ministrstev ter na ravni samoupravne lokalne skupnosti

Predlog zakona je predlagatelj pripravil s ciljem izboljšanja oziroma doseganja enakih možnosti žensk in moških oziroma povečanja deleža podzastopanega spola pri sestavi delovnih teles vlade in ministrstev ter organov upravljanja in nadzora oseb javnega prava ter pri imenovanju ali predlaganju predstavnic in predstavnikov lokalne skupnosti v organe upravljanja in nadzora oseb javnega prava. V ta namen je za odpravo vrzeli, ki obstaja med formalno enakopravnostjo in dejansko (ne)enakostjo na tem področju odločanja iz Uredbe o kriterijih za upoštevanje načelauravnotežene zastopanosti spolov (v nadaljevanju: uredbe) in Zakona o enakih možnostih žensk in moških (v nadaljevanju: ZEMŽM) prenesel opredelitev uravnotežene zastopanosti žensk in moških kot najmanj 40-odstotno zastopanost obeh spolov. Ta t.i. 40-odstotna spolna kvota, ki mora biti spoštovana pri sestavi zgoraj navedenih teles in organov, je sama po sebi lahko tudi ovira za dosego dejanske enakosti spolov in znak odsotnosti poguma pri pravnem urejanju uravnotežene zastopanosti žensk in moških v javnem/političnem odločanju, predvsem pa je začasen ukrep.  Od prve uvedbe tovrstnih začasnih ukrepov v volilno zakonodajo in v edini podzakonski akt za izvajanje 14. člena ZEMŽM je minilo že 15 let, zato podpisnice pričakujemo, da bomo v Sloveniji s pravnim urejanjem enakosti spolov in enako zastopanostjo žensk in moških kot eni temeljnih integralnih prvin tega načela, pravice in cilja, odločneje umeščali enakost spolov v delovanje države. Vlada je običajno prva, ki lahko s svojim ravnanjem daje zgled drugim nosilcem obveznosti za udejanjanje enakosti spolov, dejanska enakost spolov pa ni razmerje 40:60, temveč enaka zastopanost, torej 50 odstotkov žensk in 50 odstotkov moških.

Podpisnice zato predlagamo, da se  začasni posebni ukrep, ki določa najnižji 40-odstotni delež zastopanosti žensk in moških na ravni vlade in ministrstev ter na ravni samoupravne lokalne skupnosti, briše in nadomesti z zavezujočim deležem 50-odstotne zastopanosti obeh spolov, torej paritetne zastopanosti.

 

2. Zakon naj opredeli obveznosti vlade in ministrstev, samoupravnih lokalnih skupnosti, koordinatoric in koordinatorjev v ministrstvih in samoupravnih lokalnih skupnosti pri oblikovanju in izvajanju spremljevalnih ukrepov za učinkovito izvajanje predlaganih ukrepov, predvsem skrbi za načrtno odpravljanje ali vsaj zmanjševanje objektivnih razlogov, zaradi katerih ni mogoče upoštevati načela uravnotežene zastopanosti.

V izhodiščih je predlagatelj izpostavil, da je predlog zakona namenjen odpravljanju vrzeli, ki obstaja med formalno (de iure) enakopravnostjo in dejansko (de facto) (ne)enakostjo, doseganju enakosti spolov in odpravljanju oziroma preprečevanju spolne diskriminacije” in da si je treba zlasti prizadevati za enakost spolov na mestih odločanja v politiki, gospodarstvu in osebah javnega prava, a v dokumentu ni ustreznih ukrepov, ki bi zasledovali cilj pospešenega odpravljanja vrzeli med  zastopanostjo žensk in moških na mestih odločanja.

Predlagamo, da se v predlog zakona vključijo obveznosti vlade in ministrstev, samoupravnih lokalnih skupnosti, koordinatoric in koordinatorjev v ministrstvih in samoupravnih lokalnih skupnosti. V zvezi z izvajanjem predlaganih ukrepov morajo prevzeti svojo vlogo pri oblikovanju in izvajanju spremljevalnih ukrepov, da se odpravi čim več objektivnih razlogov, zaradi katerih bi se pri predlaganju predstavnic in predstavnikov v  delovna telesa vlade in ministrstev ter organe upravljanja in nadzora oseb javnega prava ter predstavnic in predstavnikov lokalne skupnosti v organih upravljanja in nadzoru oseb javnega prava ob pomanjkanju volje brez slehernega napora zatekali v razloge, zaradi katerih ni mogoče upoštevati načela uravnotežene zastopanosti. Mednje  predvsem sodijo takojšnja skrb za načrtno odpravljanje ali vsaj zmanjševanje objektivnih razlogov, zaradi katerih predlagatelj ni mogel upoštevati načela uravnotežene zastopanosti,in politike zapo spolu bolj uravnoteženo zaposlovanje, bolj izenačeno zastopanost žensk in moških na visokih uradniških mestih in vodilnih položajih (članstvo zaradi funkcije), skrb in izkazan napor predlagatelja za oblikovanje in sestavo delovnega telesa, da zagotovi uravnoteženo zastopanost spolov (evidentiranje procesa iskanja  kandidatke oziroma kandidata, ki ima izkazane kompetence na zadevnem področju dela, in iskanja privolitve kandidatke oziroma kandidata).

 

3. Zakon naj ustrezno naslovi tudi spodbujanje starostne raznolikosti.

Poleg enake zastopanosti obeh spolov bi predlagatelj predloga zakona moral upoštevati tudi bolj uravnoteženo zastopanost po starosti. Odsotnost analize stanja onemogoča uvid v spolno in starostno sestavo teles in organov, ki jih naslavlja predlog zakona,  a podpisnice na podlagi različnih pisnih virov ocenjujemo, da so mladi, predvsem mlade ženske, v mnogih telesih in organih manj zastopane oziroma zastopani. Zato predlagamo, da predlog zakona ustrezno naslovi tudi spodbujanje starostne raznolikosti.

 

4. Zakon naj določi telo oziroma organ vlade, ki bo zadolžen za nadzor izvajanja predlaganih ukrepov in pristojen, da prepreči uvrščanje predlogov za sestavo delovnih teles vlade in ministrstev ter organov upravljanja in nadzora oseb javnega prava, ki niso skladni s predlogom zakona, v obravnavo in odločanje na seje Vlade RS, bo redno spremljal in objavljal podatke o izvajanju predlaganih ukrepov, vključno s podatki o spolni in starostni sestavi in najpogostejših zaznanih ovirah za dosledno spoštovanje načela uravnotežene zastopanosti. Preučijo naj se možnosti za določitev takega organa na ravni samoupravne lokalne skupnosti.

 

Predlog zakona ne vsebuje nobene analize izvajanja uredbe, ki bi pokazala, kako so njene določbe delovale, kolikšen napredek je bil dosežen, če je sploh bil, zakaj ni bilo večjega napredka oziroma katere so bile najpogostejše ovire ali razlogi, da predlagatelj imenovanj ni mogel upoštevati načela uravnotežene zastopanosti. Na voljo ni niti podatka o spolni in starostni sestavi posvetovalnih in usklajevalnih organov, drugih delovnih teles ter delegacij, ki jih je ustanovila vlada  po zakonu o Vladi Republike Slovenije in po svojem poslovniku, kakor tudi ne po spolu razdelane analize imenovanj ali predlaganja predstavnic in predstavnikov vlade v organe upravljanja in nadzora oseb javnega prava. Enako velja za raven samoupravne lokalne skupnosti.

Zato predlagamo, da se v predlogu zakona določi telo oziroma organ vlade, ki bo zadolžen za nadzor in preprečevanje uvrščanja predlogov za sestavo delovnih teles vlade in ministrstev ter organov upravljanja in nadzora oseb javnega prava, ki niso skladni s predlogom zakona, v obravnavo in odločanje na seje Vlade RS. V odsotnosti predvidenih kazni za nespoštovanje določb, je določitev nadzornega mehanizma neizogiben pogoj za zagotavljanje učinkovitosti predlaganih ukrepov. Pristojno telo ali organ mora biti zadolžen tudi za redno spremljanje in objavljanje podatkov o izvajanju predlaganih ukrepov, vključno s podatki o spolni in starostni sestavi, najpogostejših zaznanih ovirah za dosledno spoštovanje načela uravnotežene zastopanosti spolov (letno ali vsaj na začetku in ob koncu mandata vsakokratne vlade). V nadaljnji razmislek predlagamo možnost, da vlogo nadzornega mehanizma prevzame Komisija Vlade RS za administrativne zadeve in imenovanja oziroma Sektor za podporo dela tej komisiji.

Predlagamo tudi razmislek o določitvi ustreznega organa, ki bo nadziral izvajanje predlaganih ukrepov na ravni samoupravne lokalne skupnosti.

 

14. člen (tretji odstavek) in 30.a člen (drugi odstavek): Izjeme, ki dopuščajo odstopanje od načela uravnotežene zastopanosti spolov

5.Predlagatelj naj skrbno preuči potrebo po ohranitvi zadnjih treh alinej tretjega odstavka predlaganega 14. člena, da se ne izniči napor za dosego uravnotežene zastopanosti spolov.

6. Zakon naj določi, da je pristojni predlagatelj članic oziroma članov za sestavo delovnega telesa vlade ali ministrstva ter organov upravljanja in nadzora oseb javnega prava ter zastopanosti predstavnic in predstavnikov lokalne skupnosti v organih upravljanja in nadzora oseb javnega prava  v primeru, če so ugotovljeni objektivni razlogi, ki mu onemogočajo spoštovati načelo uravnotežene zastopanosti, dolžan poskrbeti za njihovo načrtno odpravljanje ali vsaj zmanjševanje.

Spričo različnih meril za oblikovanje in sestavo delovnih teles vlade in ministrstev ter organov upravljanja in nadzora oseb javnega prava ter pri imenovanju ali predlaganju predstavnic in predstavnikov lokalne skupnosti v organe upravljanja in nadzora oseb javnega prava so skrbno določene izjeme vsekakor potrebne, a so v predlogu zakone preštevilne in preohlapno določene.  Teza, da po spolu uravnotežena sestava oziroma spoštovanje načela uravnotežene zastopanosti ni vedno mogoča, ki se ponavlja v obeh členih, deluje v nasprotju z namero predlagatelja in s spretnimi interpretacijami dopuščenih izjem omogoča in celo napoveduje odmik od doslednega spoštovanja načela uravnotežene zastopanosti.

V predlogu zakona je toliko ohlapno opredeljenih razlogov za uporabo dopustnih izjem, da lahko izničijo napor za dosego uravnotežene zastopanosti, če te volje predlagatelj sestave telesa, organa ali predstavnic in predstavnikov ne izkazuje, še zlasti, če v predlogu zakona ne bodo dodane naloge in obveznosti za oblikovanje in uvedbo spremljevalnih ukrepov, ki jih morajo izvajati vlada, ministrstva in samoupravna lokalna skupnost.

Predlagamo, da se skrbno preuči potreba po ohranitvi zadnjih treh alinej tretjega odstavka predlaganega 14. člena, saj smo prepričane, da se z ustrezno vloženim naporom lahko najde osebo podzastopanega spola, ki enako dobro pozna področje dela in bi ustrezno zastopala interese predlagatelja, in ki izpolnjuje druge pogoje, določene v aktu o ustanovitvi delovnega telesa vlade in ministrstva oziroma osebe javnega prava oziroma v predpisu, in dobi privolitev ustrezne kandidatke oziroma kandidata.

Ocenjujemo, da tretja alineja, ki petim izjemam dodaja še druge utemeljene objektivne razloge, dopušča preširoko polje zatekanja v dopustne izjeme in ohranjanje neuravnotežene zastopanosti žensk in moških v škodo žensk, vključno mladih, na področjih, kjer je zastopanost moških dominantna.

 

Za Ženski lobi Slovenije: Violeta Neubauer, predsednica

dr. Majda Pahor

dr. Renata Šribar

dr. Mirjana Ule

Aleksandra Hoivik